民间借贷是指公民之间、公民与法人或其它组织之间借贷活动。它是一种自发的民间融资活动，也是民间资本的重要投资渠道。近年来，扬州市江都区人民法院受理的民间借贷纠纷案件数量迅速攀升。2011年共受理民间借贷纠纷案件550件，结案547件，其中判决317件，撤诉105件，调解113件，调撤率为40%。从上述数据可以看出在民间借贷案件的审理中，诉讼调解仍然是化解矛盾纠纷，促进案结事了的有效途径重要方法。但同时我们不难发现，2011年民间借贷纠纷案件的调撤率仅为40%，一定程度地表明了民间借贷纠纷中双方的对立矛盾逐渐激烈，案件的审理周期变长，审理难度日趋增大。

　　一、目前民间借贷纠纷案件呈现出的新特点及难点

　　（一）民间借贷案件的诉讼主体构成呈现出多元化、复杂化的趋势

　　过去民间借贷案件大多是发生在熟人之间，通常借款人与出借人具有较为亲密的关系，可能是亲朋好友或同事同学等等，一般出借人出于帮助的心理出借款项。但近年来，出借人出于牟利的心理，通过中间人介绍向互不相识的借款人放贷的情况日益普遍。特别是以抵押借贷公司为中介的民间借贷纠纷增长较快，放贷主体呈现多元化的趋势，涉及职业放贷人、企业法人、个体经营者以及寄卖行、小额贷款公司、融资公司、典当行等；而借款人也从因生活困难或资金周转需要而借款的个人扩展到融资经营的个体工商户、中小企业等等，一些企业以法定代表人或者股东个人名义向社会融资，成为了民间借贷的主力军，由此引发的民间借贷案件数量增多。

　　借贷案件主体构成的多样化、复杂化使得民间借贷案件的审理难度加大，出现了新的难点。比如：一些借款案件中，款项的交付经由第三者或中间人之手，贷款人和借款人相互之间并不了解情况，在庭审中互不相识，对彼此是否存在债权债务关系容易产生争议；在一些由中间人或机构为中介的借贷案件中，中介机构或放贷公司在资金的流动以及利息等方面都有很大的操作空间，除收取中介费外，还可以收取高于放贷人约定的利息，这对于案件审理中利息的认定带来了一定难度；在一些企业以法定代表人或者股东个人名义融资借款的案件中，对于企业法定代表人（合伙负责人）或者职员签订的借条或者借款合同，应该认定为企业（合伙）对外的借款还是其法定代表人（负责人）个人的借款存在争议；由于借款主体的目的不同，在对夫妻关系存续期间，一方对外举债是否为夫妻共同债务的认定难度较大。

　　（二）被告下落不明或拒不应诉的情况日趋普遍

　　近年来，在法院受理的借贷纠纷案件中，债务人或不愿出庭应诉，拒签法院应诉材料；或为消极避债于原告起诉前弃企逃债，举家外迁，下落不明等等情形十分普遍，且有愈演愈烈之势。这一趋势给民间借贷案件的审理工作带来了三大难点：一是被告缺席或公告的案件大幅上升，在江都法院受理民间借贷案件中，被告缺席或公告的案件约占 40%左右。案件受理后，因被告下落不明，案件只能依法公告送达，浪费司法资源，延长案件的审结时间，也影响审判效率；二是因被告不到庭，案件只能缺席审理，这对于查明案件事实造成了很大的障碍。原告在法庭上可能会隐瞒对自己不利的案件事实，如隐瞒被告已归还部分借款和利息等等事实，从而导致案件上诉后被改判、发回重审甚至是再审，影响案件的整体质效考评指标；三是借贷案件的调解、撤诉率大幅下降，案件自动履行少，进入法院强制执行的比例高，且执行难度大，权利人的债权长期难以实现，从而加深了债权人对司法的公正性和法院公信力的怀疑。

　　（三）大标的案件陡增，借贷案件中高利贷现象普遍存在

　　从江都法院受理的借贷案件来看，大标的案件呈逐年上升的趋势。案件标的从过去一些自然人用于家庭日常生活的几万元、十几万元发展到上百万。大标的案件数量的陡增，反映了借贷规模扩大化的趋势。一些职业放贷人或借贷公司将社会家庭中闲散资金吸收进来集中放贷，放贷金额常常达到数百万元。此类案件的情况往往比较复杂，且放贷人背后牵扯到数十人甚至上百人的利益，涉及面较广，一旦处置不当或债权无法实现，可能会引发群案或其他群体性纠纷等社会问题，使司法陷入被动，甚至影响到社会稳定。同时，借贷案件中利率逐年升高。无息借贷的案件比例逐年减少，而要求给付利息、逾期利息或违约金的比例则逐年增加，这两项利息走势的反差，明显反应了民间借贷案件的营利性越来越强。利息的约定远高于银行贷款利率，从月息 1%至 3%不等。但事实上这还只是表面现象，大部分借贷双方的利息约定远高于此。案件当事人反映的高利贷问题十分突出，规避法律的手段也更加高明。民间借贷中出借人或不单独列明利息计算方式直接将利息预先在本金中扣除；或对未归还的借款，将利息计入本金，重新出具借条以计算复利;或通过约定巨额违约金或名目繁多的

　　其他费用等等形式，谋取高利。在此类案件的审理中，被告虽提出借据数额与实际借款数额不一致或利息计算过高的抗辩，但被告往往对自己的抗辩举证困难，多数承担举证不力的法律后果，而法院仅凭借条内容无法认定是否存在高利贷，很难否定借据的证明力，从而导致可能间接保护了在合法形式掩盖下的高额利息。

　　（四）民间借贷案件中涉嫌“虚假诉讼”、“问题借贷”或其他犯罪行为的情形日益突出

　　民间借贷案件通常法律关系简单，证据比较单一，主要证据是借据或借款协议，且法律关系中一般不涉及第三人。因此，在一方有借据而另一方无异议时，法院可以认定借贷关系证据充分，并可直接作出裁判或进行调解，而不再要求当事人提供其他证据。正因如此，在实践中，为对抗其他生效判决的债务履行或为在离婚诉讼中分得更多的财产等原因，通过虚构债务，利用民间借贷合同进行恶意诉讼，规避法律、逃避债务，从而损害国家、集体以及其他人合法权益的情况屡有发生。其次，因不法原因而引起的“问题借贷”也频频发生，如因赌博、吸毒贩毒等原因而引发的借贷纠纷; 或有部分当事人反复涉诉，在江都法院审理的借贷案件中，总有几个耳熟能详的原告，出示的借款合同非常格式化、专业化，借款数额往往较大，具有专业放高利贷或黑社会背景之嫌。另外，在审理借贷案件过程中还发现有私刻公章、伪造借条等涉嫌犯罪行为的情形。对于以上种种的“问题借贷”，虽有相关法律规定“出借人明知借款人是为了进行非法活动而借款的，借贷关系不予保护。”但在此类情况中，关键要看出借人对于借款人从事非法活动是否“明知”，而“明知”的证明责任需要借款人来完成。在审判实践中，当事人不可能在借条中写明借款是用于赌博或吸毒等不法目的，而未在借条上写明的事项，当事人又难以举证证明。故在审判实践中，对于“明知”难以认定，往往造成了司法困惑。

　　（五）借贷担保不规范，造成借贷案件中涉及担保人的比例大幅上升

　　近年来，出借人同时起诉借款与担保人的案件数量增长较快，据初步统计约占民间借贷案件的三分之一至四分之一强。从审结的案件中可以看出，借贷担保存在着种种的不规范：一是担保方式不明，当事人一般只将担保作为借据中的一项内容来处理，通常仅写明“担保人×××”，具体的权利义务未注明，是一般担保还是连带担保也未约定不明，为将来产生纠纷埋下了隐患。二是担保身份不明，有的借贷双方只让保证人签了个字，未注明是保证人的身份。而有些人是见证人，却在保证人栏边签字。在有的借贷案件中，我们发现担保人收取了部分或全部借款，名义上的担保人实则是借款人。这为案件审理中担保人身份的认定增加了难度。三是担保标的指向不明。有的担保人只对分期还款计划中部分债务提供担保，却担保指向不明，造成担保纠纷。四是担保形同虚设。在一些设有抵押担保的借贷案件中，约定以车辆或房屋作抵押，但却不办理抵押登记手续的情况十分普遍，以致在出现纠纷时，抵押权及债权无法顺利实现。有的担保人根本没有偿还能力，却频频给人提供担保，收取一定费用的担保费用以获利，到了诉讼阶段则一走了之，使担保形同虚设，也给执行工作增加了难度。

　　二、审理民间借贷纠纷案件的法律对策

　　法院在审理民间借贷纠纷案件中，应当从以下几个方面规范民间借贷案件的审理，统一裁判尺度，防止当事人规避法律，利用司法程序妥善处理纠纷：

　　1．加强对证据真实性的审查。 债务人对借据内容的笔迹或者签章的真实性提出异议的，双方当事人可以提供补充证据或者反驳证据。 人民法院应当根据双方提供的有效证据，结合案件的其他证据及相关情况，对证据的真实性进行综合审查判断。 需要通过司法鉴定来确认证据是否真实的，双方均可以申请司法鉴定。在原、被告均不申请鉴定的情况下，由原告承担不申请鉴定而产生的法律后果。原告申请鉴定的，被告应当提供笔迹或公章用作鉴定对比的样本；拒不提供的，法院可以直接认定借条上的签名或盖章是真实的。

　　2．明确举证责任的分配。 对于出借人仅提供款项交付凭证，未提供借贷合意凭证的情形，借款人如提出双方不存在借贷关系或者其他关系的抗辩， 出借人应当就双方存在借贷合意进一步提供证据。 对于数额较大的借贷，出借人应当就借贷金额、期限、利率以及款项的交付等借贷合意、借贷事实的发生承担证明责任。借款人提出抗辩的，应当提供反驳证据予以证明。如果借款人对借据的效力、 金额等提出抗辩并有证据证明其与出借人之间存在买卖、承揽、居间等基础法律关系的，法院应当对基础关系进行审理；如果借款人对借据没有异议的，法院可以不审查基础法律关系。借款人主张借款本金、 利息等债务已经归还或者已经部分归还的， 应当承担证明责任， 不能提供证据或者举证不足的，法院对其主张不予支持。

　　3．扩大法院依职权调查的范围。 一方面，法院应督促当事人积极举证，说明举证不能的不利后果，引导当事人全面提供证据。 另一方面， 应根据案件审理的需要，依职权进行调查取证，尽可能查明事实真相，为案件裁决提供坚实的事实基础。对于当事人主张以现金交付以及对方提供了非法证据等情形的，法院应当对相关证据或证据线索进行审查，必要时应依职权进行调查取证。

　　4．注重对高利贷的审查排除。 对于有可能涉及高利贷等金融违法行为的民间借贷行为，法院要加强对借据的真实性及合法性的审查，在借条存在疑点的情况下，要加强对借款事实的审查，强化对证据的综合分析，不能仅凭原告提供的借条简单下判。对于高额揽息、预先扣息的违法行为不予保护，防止出借人通过法院判决将非法利益合法化。 借贷双方约定的利率超过借贷行为发生时中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率四倍的，对超过部分的利息，法院不予支持；利息已经预先在本金中扣除的， 本金应当按照实际出借的金额认定。

　　三、法院延伸司法服务职能，加强与其他部门的联动，从根本上减少民间借贷纠纷案件。

　　法院不仅要立足审判职能，做好民间借贷案件的审理工作，而且要进一步延伸司法服务职能，加强法制宣传教育，营造民间融资的良好司法环境。首先要加强对公民诚实信用观念、借贷风险意识和投资风险意识的教育，使整个社会形成诚实守信的良好氛围，从而减少纠纷的发生。法院要结合送法下乡、下基层、进社区、进企业、法官联系村、社区等活动载体，运用“法制小报”、“以案说法”等活泼生动、喜闻乐见的形式，向人民群众进行相关法律政策的宣传教育工作，强化其对民间借贷相关法律知识和风险意识的了解和认识。其次，加强案件审判的示范作用，典型案件的审理可邀请社会各界旁听，到案件集中地区公开开庭，让更多的人旁听案件、了解案件达到引以为鉴的目的，着力通过审判，矫正借贷实践中的违法违归规行为，引导借贷双方回归理性借贷、合法借贷；第三，通过审判和宣传工作，积极引导人民群众对高利贷、非法集资等违法融资活动的自觉防范和抵制，努力净化民间融资环境，从根本上减少借贷纠纷的发生率。

　　促进民间融资市场有序、规范发展，减少借贷纠纷，是一个系统工程，也是一个社会工程，需要社会各部门的共同努力与协作。法院在审理此类案件过程中，要注意加强与相关职能机构的沟通协调，对于在民间借贷案件中发现的，有证据证明有高利贷、赌债、非法集资、经济诈骗等违法犯罪问嫌疑的，应及时向公安、工商等部门通报移送，交由相关部门调查处理;对于可能引发社会稳定隐患的群体性借贷纠纷，应及时向当地党委、政府通报案情，请求相关部门出面协助，共同做好调解工作;对在借贷纠纷中发现可能引发大规模金融风险的情形，应及时与金融监管部门沟通联络，通过司法建议等形式，发出预警性信息，促进民间融资监管制度的完善，引导民间借贷向着健康的方向发展。

　　（作者单位：江苏省扬州市江都人民法院）
广东省肇庆市人民政府办公室


关于印发《肇庆市人民政府信访事项复查复核暂行办法》的通知

肇府办[2007]79号


各县（市、区）人民政府，肇庆高新区管委会，市府直属各单位：

《肇庆市人民政府信访事项复查复核暂行办法》业经市政府十一届7次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。







肇庆市人民政府办公室

二○○七年八月八日





肇庆市人民政府信访事项复查复核暂行办法



第一条 为切实做好信访事项复查、复核工作，保护信访人合法权益，维护正常信访秩序，根据《信访条例》和《广东省实施〈信访条例〉办法》、《广东省人民政府信访事项复查复核暂行办法》的有关规定，结合本市实际，制定本暂行办法。

第二条 本暂行办法适用于信访人不服各县（市、区）人民政府或肇庆市人民政府工作部门（或工作机构）作出的信访事项办理或复查意见，向肇庆市人民政府提出复查或复核申请的信访事项。

第三条 肇庆市人民政府委托肇庆市信访局对信访事项进行复查复核。肇庆市信访局可以指定有相应职责的肇庆市人民政府工作部门（或工作机构）承办信访事项的复查复核及对信访人进行解释疏导工作。

第四条 肇庆市信访局在肇庆市信访工作领导小组的直接领导下，具体负责应由肇庆市人民政府受理的复查复核信访事项的初审、交办、督办和答复工作，并做好有关复查复核工作的业务指导。

第五条 信访事项复查复核工作遵循以下工作原则：

（一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合。各级行政机关要认真履行职责，切实做好初信初访事项的办理工作，依法及时就地解决问题，做好信访人的解释说服工作，确保信访人息诉罢访，最大限度地减少信访事项复查、复核申请。

（二）逐级办理，三级终结。信访事项原则上经办理、复查、复核后终结。对信访事项有权处理的最低一级行政机关为办理机关。办理或复查机关为非垂直领导的政府工作部门，其复查或复核机关为本级人民政府或上一级主管部门；办理或复查机关为实行垂直领导的行政机关，其复查或复核机关为上一级行政主管部门；办理或复查机关为地方人民政府的，其复查或复核机关为上一级人民政府。

（三）以事实为依据，以法律为准绳。信访事项复查、复核必须依法按程序进行，复查、复核意见要做到客观、公正、合理、合法。原办理或复查意见正确的应予支持，不正确的应予纠正或责令原承办机关重新办理或复查。

第六条 信访人不服行政机关的办理或复查意见，向肇庆市人民政府提出信访事项复查复核申请必须具备下列条件：

（一）属信访事项复查复核范围，且无法通过诉讼、仲裁、行政复议等法定程序解决。

（二）属肇庆市人民政府职权范围内，且已经有关县（市、区）人民政府或肇庆市人民政府工作部门（或工作机构）处理，作出办理或复查意见并已出具办理或复查意见书。

（三）信访人在收到办理或复查意见书之日起30日内提出。

第七条 信访人可以通过邮寄或直接到中共肇庆市委或肇庆市人民政府人民来访接待室走访等形式提出复查复核申请。

第八条 信访事项复查复核工作按以下程序办理：

（一）申请。信访人一般应采用书面形式提出复查、复核申请，内容包括：姓名（名称）、单位或住址、主要诉求、原行政机关办理或复查意见、申请复查或复核的事实、理由及时间等。信访人书面申请确有困难的，可以口头申请，经行政机关或信访工作机构工作人员记录后由申请人签字确认。

（二）受理。肇庆市信访局负责信访事项复查复核申请的初步审查。对符合复查、复核条件的。在15日内向信访人出具受理告知单并交由肇庆市人民政府有相应职责的工作部门（或工作机构）进行复查复核。需要补充有关材料的，可要求申请人在合理时间内补充，所需时间不计入受理期限。对不符合复查、复核条件的，不予受理，并书面告知信访人；对行政机关（或工作机构）未按逐级办理原则作出办理或复查意见的，经请示肇庆市人民政府负责同志同意后，将有关信访事项发回该行政机关（或工作机构），由其转交对该信访事项有权处理的最低一级行政机关办理，然后再按程序进行复查复核。

（三）审查。承办单位负责对信访事项复查复核申请进行审查。对诉求明确、事实清楚、依据充分的，可采取书面形式进行审查。对原办理或复查意见正确的，应予以维持；原办理或复查意见与信访人所提供事实依据明显不同的，应重新调查，或委托有关部门进行调查，亦可退回并责成原承办机关重新办理或复查；对原办理和复查意见明显错误的，应直接予以纠正；对情况复杂、牵涉面广、处理难度大的，可请有关部门进行专题研究或举行听证会后再作决定。复查复核期间举行听证会、向社会公示等所需的时间不计算在办理期限内。

（四）作出复查复核意见。审查完毕后，由承办单位提出复查、复核意见送肇庆市信访局，涉及法律问题的经征询市政府法制局意见后，呈肇庆市人民政府负责同志审批；经审批同意后，由肇庆市信访局出具正式的复查复核意见书，加盖“肇庆市人民政府信访事项复查复核专用章”。复查复核意见书内容包括：信访人申请复查、复核的请求，复查复核的情况及意见，信访人如不服本复查复核意见的救济渠道等。

（五）答复。复查复核意见书应当在决定受理信访人的复查复核申请之日起30日内作出，并由肇庆市信访局送达申请人。

第九条 复查意见书一式六份，复查申请人、肇庆市人民政府办公室、肇庆市信访局、承办单位、原办理机关各一份，存档备查一份；复核意见书一式八份，复核申请人、肇庆市人民政府办公室、肇庆市信访局、承办单位、原复查机关和办理机关各一份，报省信访局一份，存档备查一份。

第十条 已作出复核意见的信访事项和已作出复查意见且信访人未在规定期限内提出复核申请的信访事项，应作信访事项处理终结。信访人再以同一事实和理由提出投诉请求的，有关行政机关和信访工作机构不再受理。如该信访事项可通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，可告知信访人依照有关法律法规规定的程序向有关机关提出。

信访事项处理终结后，信访人仍继续信访的，由有关责任单位负责做好教育疏导工作。对无理缠访闹访，违反有关规定的，由当地政府或有关部门依法处理。

第十一条 各县（市、区）人民政府、肇庆市人民政府工作部门（或工作机构）可根据《信访条例》的有关规定，结合本暂行办法和工作实际，制订相关的信访事项复查复核办法。

第十二条 本暂行办法自2007年9月1日起实施。