分析告知程序的基本内涵

钱贵


　　西方国家的法治理论和实践表明，法治问题不是单纯的法律和制度问题，而是静态的法律制度与动态的权力运作、权利保障的有机结合，其中最核心的问题则是以法律限制国家权力、保障公民权利的实现。《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第31条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”这是我国首次以法律形式确立的行政处罚告知程序。
　　自从我国以法律的形式规定告知程序以来，告知程序己成为公安行政处罚的必经程序。《公安机关办理行政案件程序规定》第133条规定：“公安机关办案部门在提出行政处罚意见后，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。”《中华人民共和．国治安管理处罚法》(以下简称《治安处罚法》)第94条规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”《治安处罚法》第3条规定“治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。”但由于我们仅能从法律法规中看到告知程序的一些原则性规定，而无法从其具体条文中找到如何告知等更加详细的程序要求，因此实践中在告知的时间、内容、主体、形式等方面存在不同的理解和认识，直接影响到告知程序的实际运用和社会效果。
　　一、公安行政处罚告知程序的释义
　　告知，即为告诉、使人知道的意思。据此，公安行政处罚告知程序，是指公安机关在对当事人实施治安行政处罚的过程中，将作出行政处罚决定的事实、理由、依据和当事人依法享有的权利以及应当履行的义务等情况告诉当事人知道的法定必经程序。《行政处罚法》第41条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”通过该条规定可以看出公安行政处罚的告知对公安机关来说是一项法定职责，对于当事人来说是一项法定权利。

　　二、公安行政处罚告知程序的法律特征
　　公安行政处罚告知程序是行政程序法律特征的具体化。行政程序法具有如下法律特征：其一，行政程序法的内容是行政机关的义务性规范和行政相对人的权利性规范的统一，旨在用行政机关沉重的义务性规范制约行政机关滥用行政权力，用行政相对人充足的权利性规范抗拒行政机关可能的行政侵害，引导行政机关依法行政。其二，行政程序法是一种法定程序，具有法律规范的效力，任何违反行政程序的行为都将产生不利的法律后果，应当由行为人承担法律责任。对于行政机关来说，违反行政程序的行政行为不是合法的行政行为，将会被依法撤销，并且行政机关应该赔偿因此对行政相对人造成的损失；对于行政相对人来说，尊重行政程序，依据行政程序法规定的要求、时效、条件等行使其合法权利是对自身权利的最大保护。
　　公安行政处罚告知程序也体现以上法律特征，即公安行政处罚告知程序是行政处罚主体履行告知的义务性规范与行政处罚当事人获得告知的权利性规范的统一，违背行政处罚告知程序，行政处罚主体也将承担法律责任。
　　在行政实体法律关系中，行政机关和行政相对人之间的权利和义务关系明显不对等。国家行政权力支持下的行政行为具有行政机关单方意志性、强制性、法定性等法律特征，不以行政相对人意思自治为原则，相对人必须服从和配合。公安行政处罚实体法律关系当然也是如此，拥有行政处罚权的公安机关与当事人之间的法律地位的不对等性相当明显。孟德斯鸠曾说过：“一切有权力地人都容易滥用权力，这是万古不易地一种经验，有权力地人们使用权力一直遇到有界限地地方才休止。”因此，为了预防公安机关滥用职权，有效控制行政处罚权，更为了保障当事人合法权利，除了对有关行使行政处罚权的实体内容进行严格规定外，更重要的是在行政处罚程序中公正合理配置公安机关与当事人的程序性权利，更严格地明确公安机关的程序性义务，以抑制公安机关的实体性权力，以“权利”制约“权力”地规则，实现二者在行政处罚中权利和义务的对等与平衡，一个不容否认地事实：“历史上法制地实质性进步往往是通过程序体系的发达和合理化才落实的，公正合理的法律程序正是改善选择的条件和效果的有力工具。”
　　三、公安行政处罚告知程序的基本功能
　　公安行政处罚告知程序实质即行政程序，因而具有行政程序的基本功能和价值。行政程序是规范行政机关实施行政行为的程序，也是实施行政行为的操作性技术规范，它在实现行政实体内容，构建“行政法治”秩序方面具有的功能可以简化为两个方面：一是限制行政权力的恣意行使，防止相对方当事人的合法权益遭受行政权力的无端侵害；二是使行政决定具有确定性、合法性，维护行政权力、提高行政效率，即保障公民权利的同时兼顾提高行政效率。行使行政权力要在保护相对方权利的前提下，有可能作最佳选择以尽量提高行政效率，从而有利于实现社会公共利益和公民个人利益的平衡。
　　我国《行政处罚法》第1条明确表明了行政程序的功能：“保障和监督行政机关有效实施行政管理，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。”行政处罚的各项程序性规定均体现了这一基本功能，从而为各项程序性规定(包括告知程序)的实现设定了一个价值归宿，当然也从理论渊源上找到了其严格实现的必要性理由。公安机关办案人员在办理行政案件实施行政处罚时，应当紧密依据行政程序的要求，以行政程序的功能为出发点，依据现代行政法理念依法适用告知程序。


北安市人民法院 钱贵
住房和城乡建设部


关于印发《建筑起重机械备案登记办法》的通知

建质[2008]76号


各省、自治区建设厅，直辖市建委，江苏省、山东省建管局，新疆生产建设兵团建设局：

　　现将《建筑起重机械备案登记办法》印发给你们，请结合本地区实际贯彻执行。



中华人民共和国住房和城乡建设部
二〇〇八年四月十八日





建筑起重机械备案登记办法



　　第一条　为加强建筑起重机械备案登记管理，根据《建筑起重机械安全监督管理规定》（建设部令第166号），制定本办法。

　　第二条　本办法所称建筑起重机械备案登记包括建筑起重机械备案、安装（拆卸）告知和使用登记。

　　第三条　县级以上地方人民政府建设主管部门可以使用计算机信息管理系统办理建筑起重机械备案登记，并建立数据库。

　　县级以上地方人民政府建设主管部门应当提供本行政区域内建筑起重机械备案登记查询服务。

　　第四条　出租、安装、使用单位应当按规定提交建筑起重机械备案登记资料，并对所提供资料的真实性负责。

　　县级以上地方人民政府建设主管部门应当建立建筑起重机械备案登记诚信考核制度。

　　第五条　建筑起重机械出租单位或者自购建筑起重机械使用单位（以下简称“产权单位”）在建筑起重机械首次出租或安装前，应当向本单位工商注册所在地县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称“设备备案机关”）办理备案。

　　第六条　产权单位在办理备案手续时，应当向设备备案机关提交以下资料：

　　（一）产权单位法人营业执照副本；

　　（二）特种设备制造许可证；

　　（三）产品合格证；

　　（四）制造监督检验证明；

　　（五）建筑起重机械设备购销合同、发票或相应有效凭证；

　　（六）设备备案机关规定的其他资料。

　　所有资料复印件应当加盖产权单位公章。

　　第七条　设备备案机关应当自收到产权单位提交的备案资料之日起7个工作日内，对符合备案条件且资料齐全的建筑起重机械进行编号，向产权单位核发建筑起重机械备案证明。

　　建筑起重机械备案编号规则见附件一。

　　第八条　有下列情形之一的建筑起重机械，设备备案机关不予备案，并通知产权单位：

　　（一）属国家和地方明令淘汰或者禁止使用的；

　　（二）超过制造厂家或者安全技术标准规定的使用年限的；

　　（三）经检验达不到安全技术标准规定的。

　　第九条　起重机械产权单位变更时，原产权单位应当持建筑起重机械备案证明到设备备案机关办理备案注销手续。设备备案机关应当收回其建筑起重机械备案证明。

　　原产权单位应当将建筑起重机械的安全技术档案移交给现产权单位。

　　现产权单位应当按照本办法办理建筑起重机械备案手续。

　　第十条　建筑起重机械属于本办法第八条情形之一的，产权单位应当及时采取解体等销毁措施予以报废，并向设备备案机关办理备案注销手续。

　　第十一条　从事建筑起重机械安装、拆卸活动的单位（以下简称“安装单位”）办理建筑起重机械安装（拆卸）告知手续前，应当将以下资料报送施工总承包单位、监理单位审核：

　　（一）建筑起重机械备案证明；

　　（二）安装单位资质证书、安全生产许可证副本；

　　（三）安装单位特种作业人员证书；

　　（四）建筑起重机械安装（拆卸）工程专项施工方案；

　　（五）安装单位与使用单位签订的安装（拆卸）合同及安装单位与施工总承包单位签订的安全协议书；

　　（六）安装单位负责建筑起重机械安装（拆卸）工程专职安全生产管理人员、专业技术人员名单；

　　（七）建筑起重机械安装（拆卸）工程生产安全事故应急救援预案；

　　（八）辅助起重机械资料及其特种作业人员证书；

　　（九）施工总承包单位、监理单位要求的其他资料。

　　第十二条　施工总承包单位、监理单位应当在收到安装单位提交的齐全有效的资料之日起2个工作日内审核完毕并签署意见。

　　第十三条　安装单位应当在建筑起重机械安装（拆卸）前2个工作日内通过书面形式、传真或者计算机信息系统告知工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门，同时按规定提交经施工总承包单位、监理单位审核合格的有关资料。

　　第十四条　建筑起重机械使用单位在建筑起重机械安装验收合格之日起30日内，向工程所在地县级以上地方人民政府建设主管部门（以下简称“使用登记机关”）办理使用登记。

　　第十五条　使用单位在办理建筑起重机械使用登记时，应当向使用登记机关提交下列资料：

　　（一）建筑起重机械备案证明；

　　（二）建筑起重机械租赁合同；

　　（三）建筑起重机械检验检测报告和安装验收资料；

　　（四）使用单位特种作业人员资格证书；

　　（五）建筑起重机械维护保养等管理制度；

　　（六）建筑起重机械生产安全事故应急救援预案；

　　（七）使用登记机关规定的其他资料。

　　第十六条　使用登记机关应当自收到使用单位提交的资料之日起7个工作日内，对于符合登记条件且资料齐全的建筑起重机械核发建筑起重机械使用登记证明。

　　第十七条　有下列情形之一的建筑起重机械，使用登记机关不予使用登记并有权责令使用单位立即停止使用或者拆除：

　　（一） 属于本办法第八条情形之一的；

　　（二） 未经检验检测或者经检验检测不合格的；

　　（三） 未经安装验收或者经安装验收不合格的。

　　第十八条　使用登记机关应当在安装单位办理建筑起重机械拆卸告知手续时，注销建筑起重机械使用登记证明。

　　第十九条　建筑起重机械实行年度统计上报制度。省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门应当在每年年底将本地区建筑起重机械备案登记情况汇总后上报国务院建设主管部门。

　　建筑起重机械备案登记汇总表见附件二。

　　第二十条　县级以上地方人民政府建设主管部门应当对施工现场的建筑起重机械备案登记情况进行监督检查。

　　第二十一条　省级以上人民政府建设主管部门应当按照有关规定及时公布限制或禁止使用的建筑起重机械。

　　第二十二条　出租、安装、使用单位未按规定办理建筑起重机械备案、安装（拆卸）告知、使用登记及注销手续的，由建设主管部门依照有关法规和规章进行处罚。

　　第二十三条　省、自治区、直辖市人民政府建设主管部门可结合本地区实际制定实施细则。

　　第二十四条　本办法自2008年6月1日起施行。



　　附件一：建筑起重机械备案编号规则


　　附件二：建筑起重机械备案登记汇总表