机动车：“非道路”肇事应同路上肇事一样统一定罪和量刑

作者：夏伟林 滑力加


当某人驾驶机动车在城区、公路等道路上行驶时，如果发生因自己的过失致人死亡的事故，依照《刑法》第一百三十三条的规定，就构成了交通肇事罪。依照《刑法》和相关司法解释：造成死亡一人或重伤三人以上的；或重伤一人以上，情节恶劣，或后果严重的；或造成公私财产直接损失的数额，起点在三万元至六万元之间的；其法定刑是三年以下有期徒刑或者拘役。

只有当出现交通肇事后逃逸或者有其他特别恶劣情节的，才能处三年以上七年以下有期徒刑。但因逃逸致人死亡的，则要处七年以上有期徒刑。

对于以上处罚的规定，相信不光是每一个机动车驾驶员、法律工作者清楚，就是一般老百姓也懂得一点。

人们不仅知道这些，而且也大多知道：因为交通肇事罪是过失犯罪，只要情节不是太严重，能够积极赔偿当事人经济损失或其他损失，法院一般情况下是不会判处其实体刑，而是判处缓刑的。

但如果这事故不是发生在上述道路上，而是发生在居民区内、机关大院、乡村大道、小路上等“非道路上”，依照有关法规解释，其罪名就变成过失致人死亡罪。对于这一定性，恐怕一般人就不太了解了。

而依照《刑法》第二百三十三条的规定：过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。

这一规定来源于2000年11月21日实施的《最高人民法院关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第八条。

该条是这样规定的：“在实行公共交通管理的范围内发生重大交通事故的，依照刑法第一百三十三条和本解释的有关规定办理。在公共交通管理的范围外，驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人伤亡或者致使公共财产或者他人财产遭受重大损失，构成犯罪的，分别依照刑法第一百三十四条、第一百三十五条、第二百三十三条等规定定罪处罚。”

这三条分别是重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪和过失致人死亡罪。

经过多年的司法实践，笔者认为这一规定有不妥之处，尤其是把发生在“非道路上”的机动车肇事案件定性为过失致人死亡罪更是值得探讨。

笔者先举一个真实案例，然后进行分析。

2003年8月19日，呼和浩特市某村一杜姓农民无照驾驶一辆装满石头的四轮车，在某村路上，因躲避对面来车，将一村民撞死。2004年1月，某人民法院以过失致人死亡罪判处杜某有期徒刑四年。

杜某之所以被判处四年刑，主要是因为过失致人死亡的最低法定刑是三年。况且杜某系一外地来呼替人打工的农民，根本不具备赔偿的能力，因而杜也就不可能具备从轻处罚的条件。这样法院的判决也就无可非议，并且是有法可依的。

但，杜某如果不是在乡村道路上，而是在城区等道路上发生同样事故，其罪名只能是定交通肇事罪。而以此罪量刑，同样原因和情节，杜某最重也只能判处有期徒刑三年。可现在就因为杜某事出在村里的道路上，又因为赔偿不起当事人的经济损失，其结果就是起码要比定交通肇事罪的人多服一年刑。

那么同样是驾驶机动车，同样是违反道路交通规则——无照驾驶。仅仅因为肇事的地点不同，罪名不但改变了，而且量刑也重了。这能说是公正吗？

笔者认为，之所以出现这种一种行为、两种定性、多种量刑的原因，主要在于高法司法解释的瑕疵。

首先，该《解释》首先就同我国刑法的基本原则相悖。我国刑法的三大基本原则之一就是罪行相适应原则。《刑法》第五条明文规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”

显然，杜某在乡村道路上因过失原因撞死一人的行为，其罪过不应该大于在城区道路因同样原因撞死一人的罪过。起码其量刑不应当超过交通肇事罪的最高法定刑——三年。

其次，该《解释》将在“非道路”上发生的机动车肇事排斥在交通肇事罪之外，不符合我国刑法理论上的犯罪构成说及我国刑法对犯罪的分类。

依照我国刑法分类，交通肇事罪属于危害公共安全罪范畴之内，其侵犯的同类客体是公共安全。直接客体是交通运输的正常秩序和安全；而过失致人死亡罪侵犯的同类客体是公民的人身权利、民主权利罪。直接客体是他人的生命权。

而从大量的司法实践看，机动车肇事不管是在城区还是在其他“非道路”上，绝大多数是由于驾驶员违反道路交通法规造成的。如本文中，杜某就是无照驾驶。而无照驾驶违反的不正是交通运输的正常秩序吗？

第三，在我国，除军队、武装警察和拖拉机驾驶员由相关部门管外，其余的都是由公安交管部门统一管理。难道一名驾驶员驾驶一辆机动车行驶在公路上就由交警管，到了乡镇，交警就管不了吗？再说吊扣驾照也是交警的职权。

第四，随着我国经济的发展和城乡差距的缩小，尤其是在很多地区，已经是村村通公路了。还有就是我国高速公路的建设正在飞速发展建设。但在建路时，不少地方的车辆需要借道或绕道行驶，其中难免要占用乡村道路。还有是当一些公路被自然灾害破坏时，如洪水、泥石流等，在抢修道路时，机动车辆脱离公路干道的情况更是常见。机动车驾驶员在“非道路”上发生事故的可能性也相应增多。这种“一种行为，两种定性”就更显露出其矛盾性。
四川省成都市人民政府办公厅


成都市人民政府办公厅关于印发政府信息公开和政务公开有关制度的通知

成办发〔2008〕78号


各区（市）县政府，市政府各部门：
现将《成都市政府信息公开审核办法》、《成都市政府信息依申请公开办法》、《成都市政府信息公开社会监督评议办法（试行）》、《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》、《成都市政务公开目标考核办法（试行）》印发你们，请遵照执行。
市政府办公厅《关于印发政务公开有关制度的通知》（成办发〔2006〕116号）从即日起废止。


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年十一月十四日

　　　　　　　　　　　　成都市政府信息公开审核办法

第一条 （目的依据）
为保证政府信息公开及时、安全、准确，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市各级政府、县级以上政府各部门以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织公开政府信息前，均应进行审核，未经审核的政府信息不得公开。
保密审查事项按照《成都市政府信息公开保密审查办法（试行）》（成密发〔2008〕2号）执行。
第三条 （遵循原则）
政府信息公开审核应遵循“谁提供、谁审核、谁负责”的原则。
第四条 （工作职责）
政府信息公开审核由政府信息公开工作机构负责组织实施，保密工作机构负责协助做好保密内容检查。
第五条 （时限要求）
政府信息公开审核及具体公开工作一般应在有关信息形成或变更之日起20个工作日内完成。
信息内容需报上级部门审核的，经单位主要负责人批准可暂缓公开，但不得超过30个工作日。
法律、法规对特殊信息的公开期限另有规定的，从其规定。
第六条 （审核事项）
政府信息公开审核重点是内容、形式、时限等是否符合《中华人民共和国政府信息公开条例》等法规、规章要求。具体事项为：
（一）信息是否应该公开；
（二）应公开信息属于主动公开范围还是依申请公开范围；
（三）属于主动公开范围的信息公开形式、公开时限、公开责任是否符合要求；
（四）应公开信息的内容是否准确、完整；
（五）应公开信息涉及的其他单位协调和第三方意见征询工作是否完成。
第七条 （不公开信息及例外）
不应公开的政府信息包括：个人隐私、商业秘密、国家秘密以及法律、法规、规章禁止公开的政府信息。
除公开征求意见的文件草案外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，也不应公开。
经第三方同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
第八条 （主动公开和依申请公开范围）
主动公开范围为单位政府信息公开分类规范确定的全部公开内容。
依申请公开范围为除主动公开和不应公开的其余政府信息。依申请公开的审核及办理按《成都市政府信息依申请公开办法》执行。
第九条 （审核程序）
政府信息公开审核必须严格按程序进行，并形成完整记录。审核的一般程序为：
（一）单位形成或变更政府信息的工作机构提出信息公开属性意见；
（二）单位政府信息公开工作机构提出具体公开意见，并完成信息涉及的其他单位协调和第三方意见征询工作；
（三）单位分管信息涉及工作的负责人审核，如信息涉及多项工作或内容重大则应报单位主要负责人审核；
（四）需报主管部门或同级保密工作机构审核的，办理相应手续；
（五）按单位负责人及主管部门或同级保密工作机构审核意见实施公开。
政府信息公开审核的具体程序由各单位依照本办法以及《成都市政府信息公开保密审查办法（试行）》，结合各自实际制定。
第十条 （责任追究）
对因政府信息公开审核工作不落实，造成泄密、失实以及其他违反有关法律、法规、规章的问题，将按照《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》追究相关负责人和工作人员责任。
第十一条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第十二条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　成都市政府信息依申请公开办法

第一条 （目的依据）
为保障公民、法人和其他组织对行政活动的知情权和监督权，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （术语含义）
本办法所称依申请公开，是指本市行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下简称义务人）根据公民、法人和其他组织（以下简称权利人或申请人）基于自身生产、生活、科研等特殊需要提出的申请公开政府信息的行为。
第三条 （遵循原则）
依申请公开应遵循严格依法、真实快捷、方便申请人知晓的原则。
第四条 （工作职责）
义务人政府信息公开工作机构负责组织实施本单位依申请公开工作，具体承办受理、审核、协调、答复等事项。
如公开申请内容较为复杂或需要多个部门协作办理，可以提请上级政府信息公开工作机构组织重大依申请公开事项会商。
第五条 （受理范围）
依申请公开的受理范围为除主动公开和不予公开的其余政府信息。
因不具备条件暂时不能主动公开的政府信息，也应列入依申请公开受理范围。
第六条 （不公开信息）
除本办法第十条规定情形外，权利人申请公开涉及个人隐私、商业秘密、国家秘密以及法律、法规、规章禁止公开的政府信息，不予公开。
除公开征求意见的文件草案外，属于调查、讨论、处理过程中的政府信息，因其内容不确定，公开后可能影响国家安全、公共安全、经济安全或者社会稳定的，也不予公开。
第七条 （申请形式）
权利人申请公开政府信息应填写申请表，并通过书面或数据电文形式提交。确有困难的可口头申请，由义务人代填申请表。
书面形式提交应在义务人受理现场或通过信函、传真方式完成（须在信封或传真件上注明“政府信息公开申请”）。数据电文形式提交应通过市政府门户网站（www.chengdu.gov.cn）在线填写完成。
义务人应通过印发、传真、网络下载等多种方式免费为申请人提供申请表文本。
第八条 （申请内容及核实）
权利人申请公开政府信息时应提供以下真实内容：
（一）申请人的姓名或名称、联系方式、身份证号码或组织机构代码；
（二）申请公开政府信息的内容描述及用途；
（三）对公开形式的具体要求。
身份信息不完整的申请，义务人可以不予受理。与申请人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，义务人可以不予提供。
义务人在受理与申请人相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等信息公开申请时，应对申请人有效身份证件或者证明文件进行核实。
第九条 （申请处理）
义务人收到政府信息公开申请后，应根据下列情况分别做出答复：
（一）属于依申请公开范围的，应当明确公开时间、公开场所、公开方式，或直接向申请人提供；
（二）属于主动公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；
（三）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（四）申请公开的政府信息不属于被申请义务人掌握范围的，如能确定该信息公开义务人的应当将申请转递相应义务人，同时告知申请人，如不能确定该信息公开义务人的应当告知申请人；
（五）申请公开的政府信息不存在的，应当告知申请人；
（六）申请内容不明确的，应当告知申请人做出更改、补充。
同一申请人向同一义务人就同一内容反复提出的公开申请，义务人可以不重复答复。
义务人办理政府信息公开申请的全过程应建立完整记录。
第十条 （协调）
义务人认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方意见，第三方不同意公开的，不得公开。但是，义务人认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
申请公开的政府信息含有不应当公开的内容，但能够作区分处理的，义务人应当向申请人提供可以公开的信息内容。
第十一条 （时限要求）
义务人收到政府信息公开申请后，能够当场答复的，应当场予以答复。不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。
需延长答复期限的，经义务人分管负责人审查同意后可以延长不超过15个工作日的答复期限，并告知申请人。
义务人需要征求第三方意见的，征求意见时间不计算在上述规定的期限内。
第十二条 （中止公开）
因不可抗力或者其他法定事由不能在规定的期限内答复申请人或者向申请人提供政府信息的，期限中止，待障碍消除后恢复计算。
义务人的中止或恢复期限，应当及时书面通知申请人。
第十三条 （提供方式）
义务人依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供。无法按照申请人要求形式提供的，可以通过其他适当形式提供并向申请人做出说明。
对阅读、行动有困难的申请人，义务人应当提供必要的帮助。
第十四条 （信息更正）
申请人有证据证明义务人提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，有权要求义务人予以更正。义务人无权更正的，应当转送有权更正的其他义务人，并告知申请人。
第十五条 （收费及减免）
义务人依申请公开政府信息，除可以收取经政府价格主管部门核准的检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。
申请人确有经济困难的，经本人申请、义务人审核同意，可以减免相关费用。
第十六条 （禁止）
义务人确定不予公开的政府信息，不得通过企业、事业单位或中介组织、个人以有偿或变相有偿的方式向申请人提供。
第十七条 （申请人权利维护）
申请人认为义务人不按规定履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的单位应当及时调查处理，并根据情况回复申请人。
申请人认为义务人的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第十八条 （责任追究）
义务人在办理依申请公开过程中，有违反有关法律、法规、规章的，将按照《成都市违反政务公开规定行为责任追究办法》追究相关负责人和工作人员责任。
第十九条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第二十条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

附件：政府信息公开申请表



成都市政府信息公开社会监督评议办法（试行）

第一条 （目的依据）
为加强政府信息公开社会监督，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省政府信息公开社会监督评议制度（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市县级以上政府应建立政府信息公开社会监督评议制度，把政府信息公开工作纳入社会评议政风、行风的范围，并根据评议结果完善、改进工作。
第三条 （工作职责）
政府信息公开工作机构负责组织实施政府信息公开社会监督评议。
第四条 （重点内容）
政府信息公开社会监督评议的重点内容：
（一）政府信息公开机构落实及工作情况；
（二）政府信息公开相关制度制定及落实情况；
（三）政府信息公开内容是否全面、及时、准确；
（四）政府信息公开是否规范、便民以及群众满意度等；
（五）群众对政府信息公开的意见、建议、投诉是否及时受理并落实；
（六）其他需要监督评议的内容。
第五条 （主要方式）
政府信息公开社会监督评议的主要方式：
（一）代表评议。接受人大代表、政协委员和企业代表等监督评议。
（二）媒体评议。通过政府门户网站和报纸、电视、广播等媒体，以多种形式接受人民群众监督评议。
（三）社会监督员评议。接受从社会各界选聘的政府信息公开工作社会监督员监督评议。
第六条 （贯彻措施）
县级以上政府信息公开工作机构应结合实际，制定本级政府信息公开代表评议、媒体评议、社会监督员评议的实施方案，以及社会监督员的选聘、管理办法。
第七条 （组织实施）
县级以上政府信息公开工作机构应根据工作需要和人民群众关心的重点问题，采取定期与不定期相结合的方式组织全面评议或专项评议。全面评议每年应不少于一次，评议结果作为政府信息公开工作年度考核的重要依据，并向社会公开。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　 成都市违反政务公开规定行为责任追究办法

第一条 （目的依据）
为加强对违反政务公开规定行为的责任追究，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省人民政府关于违反政务公开规定行为的责任追究办法》、《四川省政府信息公开过错责任追究办法》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （适用范围）
本办法适用于全市各级政府、县级以上政府各部门以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织及其工作人员。
第三条 （遵循原则）
责任追究应遵循公正、公平、实事求是的原则，坚持追究责任与改进工作相结合、惩戒与教育相结合。
第四条 （工作职责）
政务公开工作领导机构、政府信息公开工作机构和监察机关负责政务公开监督检查工作。
第五条 （责任追究种类）
违反政务公开规定行为的责任追究种类为：责令改正、通报批评、行政处分。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
第六条 （违反政务公开规定行为）
在政务公开工作中有下列行为之一的，追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任：
（一）不执行上级关于政务公开工作的决定和要求的；
（二）违背上级关于政务公开决定和要求制定本级机关政务公开有关规定的；
（三）不依法履行政府信息公开义务的；
（四）不按规定及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；
（五）不按照政府信息公开相关规定进行保密审查的；
（六）公开的政府信息内容不真实或弄虚作假的；
（七）公开不应当公开的政府信息的；
（八）无正当理由不受理、拖延办理政府信息公开申请的；
（九）违反规定收取费用，或将不予公开的政府信息通过企业、事业单位或中介组织、个人以有偿或变相有偿方式提供的；
（十）不受理、不答复有关政务公开工作的举报和投诉的；
（十一）拒绝、阻挠、干扰依法对政务公开工作的监督检查或者不落实监督检查决定、要求的；
（十二）其他违反政务公开规定的行为。
第七条 （责任追究程序）
政务公开工作领导机构和政府信息公开工作机构发现有本办法第六条所列行为的，应根据责任分工及时调查处理，限时责令整改；拒不改正的，对问题单位予以通报批评，并根据造成的影响和后果，向监察部门提出对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任追究意见。
对违反政务公开规定行为人员实施责任追究的提起、调查、责任划分、责任认定、处理决定的做出及下达、权利救济等工作，依照《成都市国家公务员行政过错行为行政处分暂行规定》的有关规定办理。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。

　　　　　　　　　　　成都市政务公开目标考核办法（试行）


第一条 （目的依据）
为加强政务公开工作监督管理，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省政务公开目标管理考评办法（试行）》、《成都市政府信息公开规定》，制定本办法。
第二条 （总体要求）
本市县级以上政府应将政务公开工作纳入目标管理，指导和监督所属行政机关以及依据法律、法规授权履行行政管理职责的组织落实政务公开工作。
第三条 （遵循原则）
政务公开目标考核应遵循客观公正，民主公开，注重实效的原则。
第四条 （工作职责）
政务公开工作领导机构负责组织实施下级政府和本级行政机关的政务公开目标考核工作。
第五条 （考核内容）
政务公开目标考核的主要内容：
（一）领导机构和工作机构设置、责任分工、人员保障、经费落实情况；
（二）学习宣传和贯彻落实上级有关法规、制度、文件情况；
（三）结合实际安排部署工作，完成各项工作任务和上级交办事项情况；
（四）各项规章制度的建立、完善和落实情况；
（五）政府信息公开指南和目录编制及公开情况；
（六）严格保密审查，全面、准确、及时公开政府信息情况；
（七）公开形式和渠道规范以及政务服务中心和窗口建设情况；
（八）接受社会监督评议，受理意见投诉，落实责任追究情况；
（九）政府信息公开年度工作报告编制及公开情况；
（十）其他需要纳入考核的内容。
各级政务公开工作领导机构应根据以上内容，结合各自实际制订具体量化考核标准。
第六条 （考核形式）
政务公开目标考核的形式：
（一）日常检查。政务公开工作领导机构在工作中随机进行监督检查，并通过多种渠道收集、记录考核对象工作落实情况，作为年终考核的重要依据。
（二）季度检查。政务公开工作领导机构每季度收集、分析考核对象工作情况，并进行通报。
（三）年终考核。考核对象按照年度量化考核方案进行自评打分并报送工作总结；政务公开工作领导机构对自查情况进行抽查，并综合日常检查、季度检查以及社会监督评议情况，按照年度量化考核方案标准，评定分数并进行排名通报。
第七条 （考核结果）
政务公开目标考核结果应列入各级政府信息公开年度工作报告。
第八条 （解释机关）
本办法由成都市人民政府办公厅负责解释。
第九条 （施行日期）
本办法自公布之日起施行。