宁夏回族自治区人民政府


宁夏回族自治区人民政府令第70号


　　《宁夏回族自治区国家建设项目审计办法》已经2004年11月26日自治区人民政府第47次常务会议讨论通过,现予公布,自2005年1月1日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　马启智
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　2004年12月7日　　　　　　　　
宁夏回族自治区国家建设项目审计办法


　　第一条 为了加强对国家建设项目的审计监督，根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》等法律、法规规定，结合本自治区实际，制定本办法。
　　第二条 在本自治区行政区域内对国家建设项目及与其相关的财务收支情况进行审计，适用本办法。
　　第三条 本办法所称国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主要资金来源（即占控股或者主导地位）的固定资产投资项目。
　　第四条 审计机关在安排国家建设项目审计时，应当确定建设单位（含项目法人，下同）为被审计单位。必要时，可以依照法定审计程序对勘察、设计、施工、监理、采购、供货等单位与国家建设项目直接有关的财务收支情况进行审计监督。
　　第五条 县级以上人民政府审计机关根据建设项目的投资主体和建设单位的财务隶属、资产权属、国有资产监督管理关系和项目立项管理级次确定审计管辖范围。
　　发展与改革、经委、财政、建设、国土资源、环境保护、税务、监察、金融等部门，应当对国家建设项目审计工作予以支持、协助。
　　第六条 审计机关应当根据法律、法规的规定和本级人民政府、上级审计机关的要求，确定年度审计项目计划。
　　第七条 审计机关根据年度审计项目计划，对国家建设项目总预算或概算执行情况、年度预算执行情况、年度决算、竣工决算进行审计。
　　第八条 审计机关审定的国家建设项目竣工决算结论，有关部门应当作为审批决算、办理竣工验收的依据。
　　第九条 被列入审计项目计划的建设单位（项目）应当在国家建设项目竣工决算报表编制完成后，及时提请具有管辖权的审计机关安排审计。
　　第十条 国家建设项目预算或概算执行情况审计的内容包括：
　　（一）项目建设程序，资金筹集、管理、使用情况；
　　（二）征地拆迁费用支出和管理情况；
　　（三）设备、材料的采购、保管、使用情况；
　　（四）建设成本及其他财务收支核算情况；
　　（五）有关税费计缴情况。
　　第十一条 国家建设项目决算审计的内容包括：
　　（一）项目投资及预算或概算执行情况；
　　（二）建设收入情况；
　　（三）工程结算和工程决算情况；
　　（四）交付使用资产情况；
　　（五）尾工工程投资情况；
　　（六）竣工决算情况；
　　（七）投资效益情况。
　　第十二条 审计机关在审计中发现下列与项目建设或财务收支有关问题时，应当通报或建议有关主管部门协助调查；情节严重的，依法移送有关部门查处，有关部门应当将查处结果函告审计机关：
　　（一）违反规划、土地、拆迁、招标投标、环境保护等建设项目管理法律、法规的；
　　（二）建设资金筹集涉及非法集资、摊派或收费行为的；
　　（三）建设资金被转移、侵占或挪用的；
　　（四）勘察、设计、施工、监理等单位不具备相应资质的；
　　（五）未有效实施工程质量管理的；
　　（六）应当由有关部门处理的其他违法、违纪行为。
　　第十三条 建设单位及其主管部门的内部审计机构，应当加强对本单位、本系统国家建设项目的内部审计监督。
　　第十四条 上级部门和本级人民政府临时交办的国家建设项目的审计，审计机关可以组织具有法定资格的社会中介机构或聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计。审计费用由同级财政予以核拔。
　　第十五条 对国家建设项目进行审计的社会中介机构应当具备相应的审计资质、健全的内部管理制度和良好的社会信誉。
　　第十六条 社会中介机构应当严格按照本办法第十条、第十一条规定，对国家建设项目进行审计，并将审计报告报送审计机关。
　　社会中介机构在审计中发现本办法第十二条规定的有关违法、违纪行为的，应当向审计机关或有关主管部门报告。
　　第十七条 审计机关应当向同级人民政府报告国家建设项目审计的结果。
　　审计机关应当依照法律、法规、规章规定，向社会公布国家建设项目审计的结果。
　　第十八条 审计机关实施国家建设项目审计，应当依法出具审计报告；依法需要给予处理的，应当作出审计决定。审计机关认为应当由有关部门处理的，应当移交有关部门查处。
　　第十九条 被审计单位对审计机关作出的审计决定不服的，应当先向上一级审计机关或者本级人民政府申请复议。被审计单位不申请复议也不执行审计决定的，审计机关可以申请人民法院强制执行。
　　第二十条 审计机关应当加强对其组织的社会中介机构的监督工作，明确其权利义务，对社会中介机构在实施国家建设项目审计工作中的过错、过失行为应当按照有关规定追究责任。
　　第二十一条 审计机关审计人员和聘请的专业人员在从事国家建设项目审计工作中有下列行为之一的，应当依照有关规定给予行政处分或者予以辞聘；违纪人员是中国共产党党员的，移交纪委依照《中国共产党纪律处分条例》的有关规定追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
　　（一）泄露国家秘密或被审计单位商业秘密的；
　　（二）索贿、受贿或接受不正当利益的；
　　（三）隐瞒被审计单位财经违法违纪行为的；
　　（四）有徇私舞弊、玩忽职守行为的。
　　第二十二条 接受、使用社会捐赠的公益性建设项目、集体资产投资的建设项目和经当地人民政府授权审计的建设项目的审计，审计机关可以参照本办法执行。
　　第二十三条 本办法自２００５年１月１日起施行。




浅谈立法助理制度的移植

向品

摘要：由于多种因素的作用，美国首次建立了立法助理制度。这一制度带来了立法效率、立法质量的提高，使得立法机关的权力增强。在我国当代，由于社会政治经济局势日益复杂，对立法技术提出了新的要求。于是在深圳、重庆等地相继出现了立法助理制度。由于这一制度才刚刚显出雏形，有必要对它的各个方面进行分析，从而使它趋之于完善。
关键词：立法、立法助理、人大代表

立法助理有广义和狭义之分，广义的立法助理(LegislativeStaff)是协助立法机关及人民代表履行立法职责、完成立法工作的具有立法专门知识的人员。狭义的立法助理专指议员个人立法助理，负责为议员草拟法案，撰写演讲稿，分析法案，对政策提出意见，准备工作剪报。按照此种定义，我国现存的立法助理应该做狭义上的理解，因为我国目前的立法助理都只是为中央和地方各级人大常委提供法律专项服务。因此，下文中提到的立法助理均指狭义上的立法助理，而且鉴于我国立法体制的复杂性，此文仅就人大及委员会立法进行分析，而不涉及授权立法。
一、国外立法助理制度
美国是较早建立立法助理制度的国家。早在19世纪20年代，美国国会就已着手雇佣助理人员。至1840年，国会在繁忙之际，得雇佣计时或临时性的助理。1856年，众议院拨款委员会和参议院财政委员会首次雇佣了永久性助理，其他委员会也相继效仿。到1891年，众议院委员会立法助理已达62人，参议院也达41人之多。1924年，国会通过了第一个立法支付法案，授权拨款给所有的立法助理。1946年的立法改组法明确把委员会助理和个人助理分开。1975年参议院第60号决议案，专门规定了专家助理的地位——委员会内专家助理人员，不能从事委员会以外的工作，也不得将非属于他们职务的工作加诸其上。从1955年以后，为适应立法发展的需要，美国大大增加了其立法助理的人数和经费。立法助理依职责不同可分为五种：①行政助理，其职责是代表议员同利益团体、选民及游说者协商、谈判、控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；②立法助理（狭义的），负责为议员草拟法案、撰写演讲稿、分析法案、对政策提出创见，准备工作简报；③个人秘书，其职责为协助议员安排每日的工作，提出注意事项和各种忠告；④各案工作者，其职责主要是为议员从事服务于选民的工作，如接听电话、回信、解答问题、协助选民与行政机关沟通等；⑤新闻助理，负责撰写每月的新闻稿、准备演讲词、发布消息、答复记者提问等。【1】
立法助理制度之所以会在一些国家应运而生，主要有以下几个原因：
1.时代的发展。随着生产力的发展，社会分工加剧，新型社会关系不断涌现，需要立法的事项日渐增多。立法的专业性、技术性要求不断提高，立法机关难以胜任，不得不寻求专家或学者的协助。
2.议员对繁忙的职责应接不暇。国外议会中，尽管很多议员属科班出身，但受专业之限，仍难辨析所有社会现象。此外，他还要同利益团体、游说者协商、谈判，控制行政机关人事任命的承认权和掌握政治动向；要与本选区和选民保持经常联系，接受他们的质询并作出回应……繁重的职务常常使他们疲惫不堪，虽竭尽全力地面面俱到，但工作效果却很难令人满意。
3.行政权力的扩张。行政权的过度膨胀使得行政机关广纳专才，并凭借自身专业优势制定一系列规章制度，这严重削弱了立法机关的立法功能。为了保持政治结构中的平衡，立法机关也必须采取应变性措施。
立法助理制度自创始以来，便以其合理性为多国效仿。笔者认为，在于它有以下作用：
1.有利于提高立法的效率。
要制定一部法案，往往需要经过立法准备、立法预测、提出草案、讨论和审议等阶段，其间要耗去大量的时间和财力，再加上议员职务繁忙，可能会使这一过程拖得更久。而现代社会生活瞬息万变，立法本来就有滞后性，如果再任由立法过程的无效率性，往往会使得这部法“天生畸形”。立法助理的加入一方面可以分担议员的部分工作，另外他们还可以起草法案，从而立法所需时间减少。
2.有利于提高立法质量。
一方面，立法效率的加快可以使法律尽量与变化着的社会实际相一致；另一方面，立法助理以其专业性和对社会现象的敏感向立法者提出中肯建议，有利于立法质量的提高。
3.有利于充分发挥议会的立法作用。
如前所述，当今社会生活日趋复杂，议会经常将许多重要法规的制定权授予有专业优势的行政机关，使得后者的权力日益膨胀，前者功能衰弱。立法助理制度的建立使议会的立法能力得到加强，有效地抑制了行政机关的权力扩张。
4.有利于广开言路、提高立法的民主化程度。
西方国家的立法助理经常受议会委托到选民中去，如答复本选区或本州选民的电话、电报和信件；接见来访的选民；解决选民提出的各种各样的要求等。这样，就能使议员同其选民保持密切的联系，倾听选民的呼声，促进法律的民主化程度。
二、在我国建立立法助理制度的原因
2002年初，深圳市人大常委会与19名拥有硕士以上学历的法律专业人士签定协议，使他们成为我国首批兼职法律助理。同年9月，成都市人大常委会提出“尝试建立立法助理制度，为统一审议人员形式审议权提供服务。”立法助理制度在我国的出现并非偶然，除了前述原因外，笔者认为最重要的一点是人大代表的素质与适格立法者的要求是不能等同的。
学者周旺生在其《立法学》一书中写到：立法者应当“能认清并遵循事物发展的规律进行立法，同时又能积极发挥主观能动作用，能以立法的方式改造事物，而不至于仅仅成为呆板、消极、被动的实际生活的缮写者。”“要有较高的甚至很高的文化素养，有必要的法学知识和理论水平，特别是有必要的立法知识和理论水平，有较强的甚至很强的写作能力和立法语言文字组织能力。”“立法人员的基本作用就是按实际需要完善以往制定的法，其中包括法学家们在不断的研究中发现的有缺陷的法典。”他们是从适当的人员中挑选出来的，最好受过高等教育。【2】
人大代表的素质当然要以文化水平、工作能力和有关专业知识为基础，但比这更重要的是，代表需要有体察民情、为民请命的精神。全国人大上，经常出现这样的情形：有的虽是法律专家或其他方面的专家，但在会上却很少发言，或者发言时也最多表表态而已。而有的代表并不是什么专家，但总是勇于发言，并能提出不少真知灼见，敢于为民众之事大声疾呼。所以，有没有代表的责任、有没有对民众的责任、敢不敢表达民众的意志，才是最重要的代表素质。【3】目前，全国人大常委办公厅及部分地区的人大常委会对其组成人员提高专业素质作了安排【4】，目的是为了使实现二者素质的最大契合。然而，这并不能解决根本问题，故而建立立法助理制度是十分必要的。
可能有人会说，我国立法机关按现行体制都设有办事机构。如人大的办公厅、工作委员会，另外各专门委员会还设有自己的办事机构（办公室）。这些办事机构，除为立法机关及其组成人员开展活动提供行政后勤服务外，还为立法机关及其组成人员审议法律法规草案，提供专业协助，帮助具体事物的处理。所以立法机关的办事机构往往配备一些具有某方面专业知识的工作人员。从现状看，一般都配备法律、经济、中文等方面的人才，有的还配备了农业、环保、哲学以及自然科学方面的人才。从其功能上说，实质上也是一种立法助理，在如果再建立立法助理制度不是多此一举吗？笔者认为，两者固然有共同点，但也存在一些区别。其中最主要是向委员（议员）提供服务的形式或方式不同。某些国家所实行的立法助理制度，主要是以为委员（议员）提供个体服务为特征；而我国目前在立法机关内部配备的立法专门机构与人员，则主要是为立法机关立法工作提供集体服务的。这些内设的立法机构与人员，为委员提高审议法规草案深度与效率发挥了显著有效的“助理”作用。
三、立法助理制度的建立
（一）专职与兼职相结合
专职立法助理应通过国家正式考试，试用合格后，方可聘用。报考人员除具备一般公务员的报考资格和条件外，还应具备法律专业本科以上学历，系统研学过立法学，具有5年以上实践经验，方可报考。兼职的立法助理一般应由法学方面有较深造诣的专家学者或者某一方面有专长、又有一定法律知识的人员担任，发挥临时立法助理的功能，主要负责特定法律草案的专业性和可操作性的把关问题。特别是遇到专业性强的立法问题时，可以组织其参与讨论，同时兼有收集各方意见和反馈信息的义务，法律对此应予以确定。【5】
（二）配备管理方式
全国人大及其常委会、省级和有立法权的市级人大常委会委员每人配备1—2名立法助理；省级和有立法权的市级人大常委会的主任、副主任配备2—3名立法助理，其他人大代表可以代表团为基础，为每个代表团配备立法助理4—8名。
（三）待遇
专职的立法助理，其性质应属国家公职人员，因此，应按照国家公职人员的管理办法进行录用、考核、奖惩等，工资也应参照同等级别的国家公务员标准从国库拨款进行发放；兼职的立法助理，应当在订立聘用合同时明确双方的权利和义务，具体工资则由双方协商确定。只有保证立法助理的利益，保证立法助理的工作条件，禁止立法助理从其他途径获取立法活动的经费，才能从一定程度上保证其中立性。
所有费用应纳入国家财政预算，由财政拨款解决。【6】
（四）监督
在西方国家，立法助理制度的建立，本意是为了协助议员搞好立法工作，提高民主政治的质量，但由于议员对立法助理的过于依赖和立法助理在议员之间，议员与委员会之间，议员与政党之间起着沟通交流的作用。因而立法助理地立法机关的某些活动往往举足轻重。在有的西方国家，立法助理已不仅仅是议员的助手，而成为“议程的安排者”、“政党的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首席调查员”和“法律的制定者”。在这些国家，几乎每个法案的通过都是助理们的杰作，立法助理成为“隐形政府”，议会内的许多重要决策是在助理与助理之间协商谈判而达成的，而议员间的共识、妥协，也是以助理为基础的，议员在决策中的作用不过是立法助理的代言人而已。【7】
为了避免这些现象的发生，就必须对立法助理进行监督。主要是对其在行使职务的程序上的监督。至于监督的主体应是所在部委的主要负责人。
四、结语
文末，笔者突然想到立法的权力来源问题。依我国《宪法》规定，我国实行人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国最高权力机关。那么立法助理行使的是什么权力呢？笔者认为，既然他不是由人民选举产生，不是人大代表，就必然没有立法权。法律地位上，他是国家公务员，而实质上则是人大代表的私人助理，主要负责提供有关法律咨询意见和相关工作建议。

参考书目：
【1】【7】池海平、巢容华著：《立法学》，武汉出版社，2003年版，第243—244，245页
【2】周旺生著：《立法学》，法律出版社2004年版，第119—120页
【3】蔡定剑著：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第215页
【4】在一份自治区党委转发《自治区人大常委会关于进一步嘉庆地方各级人大代表工作充分发挥人大代表作用的若干意见》中提出，各级人大常委会要制定培训人大代表的计划，采取以会代训、办培训班、举办专题法制讲座等形式，对人大代表进行人民代表大会制度理论和依法执行代表职务能力的培训，并为人大代表提供学习资料。在每一届任期内，对本级人大代表要进行一次系统培训。每年要召开一次人大代表小组组长会议或对他们进行培训，提高其组织代表开展活动的能力。
【5】毕可志：《论建立地方立法的立法助理制度》，载《吉林大学社会科学学报》，2005年第9期
【6】秦前红，李元《关于建立我国立法助理制度的探讨》，载《法学论坛》，2004年第6期